一、簡介

印尼2004年人口約有2.14億,為世界第四人口大國,陸域面積為190萬平方公里,為台灣的53倍,居世界第十六位。印尼島嶼數量共17,508個,但從沒有一個公報統計數字相同,印尼群島分佈於北緯6度、南緯11度,東經95度至141度之間,赤道貫穿全境,東西達5,300公里,南北約2,100公里,海域總面積為580萬平方公里,海岸線共8萬1千公里長,印尼群島位居亞洲大陸及澳洲間之橋樑,為太平洋印度洋間要衝,在全球戰略上居重要地位。

二、小島管理機關與法令

(一)管理機關
海洋事務暨漁業部。其願景為:「海洋及淡水的生態系統以及其內所有的自然資源是上帝的禮物,應該為了國家完整、國家發展及印尼社區福利以最合適及最永續的方式思考、保存及管理之」。任務為:

1. 促使海洋及漁業部門成為經濟成長的來源之一
2. 促進海岸、漁業及海邊社區,特別是漁民及小規模的養殖業者的繁榮
3. 促進漁業的消費
4. 維持及改善淡水、海岸、小島及海洋生態系統的環境品質
5. 促使海洋的角色成為國家統合的工具,並改善印尼海洋工作道德規範

(二)管理法令
印尼海洋事務暨漁業部於2000年發佈了「以永續及社區為基礎之小島管理綱領」,作為所有政策單位在擬定小島管理時之參考。小島管理綱領的內容涉及中央政府、地方政府、非政府組織、大學及其他相關組織等單位,並且因而得以兼顧各方利益。

三、小島管理方式分析

根據印尼海洋事務暨漁業部發佈的「以永續及社區為基礎之小島管理綱領」,針對管理目標、原則、定義及管理策略分析小島管理方式。

(一)管理目標

1. 在省及市政當局的層級強調實際可執行的小島管理政策
2. 為政府、社會及企業界建立關心居民、注重環境保存規範的小島管理機制
3. 有秩序的規劃與執行進行中的小島管理;在規劃的初期即能依循永續發展原則

(二)管理原則

1. 完成島嶼調查
2. 保護為主
3. 適度開發
4. 鞏固主權(吳昱興,2006)

(三)小島定義
印尼政府針對「小島」做出之定義如下:

1. 面積小於或等於1萬平方公里且人口小於或等於20萬人
2. 由大陸分離出來的生態、有清楚的邊界,且由於與大陸分隔而具有島嶼性
3. 具有高價值的地方特有植物、動物與典型的多樣性
4. 擁有相當小的集水區,所以大多沈積物以及地表水會流到大海
5. 島上社區的社會、經濟及文化面皆與大陸不同
6. 高潮時被海水覆蓋的土地也稱為小島

四、小島管理策略

管理策略明確地制定出個人或團體於小島土地及水域上的權利、空間利用方式、小島及周邊水域管理等政策綱領,並設計出政府及任何想要管理小島的第三方必須提出管理計畫之機制,以及必須尊重地方及保護島嶼環境、進行開發管控等措施。

(一)政策綱領

1. 個人或團體於小島土地及水域上的權利

  • 開發小島的第三方應該與政府取得共識及協議。
  • 國外的開發者應再取得市政府的許可。
  • 中央政府得授權予小島管理者「土地特許權」,地方政府則得授其建築執照及使用執照。
  • 政府需再對小島周邊水域的使用權多加規範。

2. 空間利用

  • 小島的地理位置如果具有發展區域經濟和政治地理戰略的策略性地位,則其空間規劃必須詳加考量島嶼及島群的關係。
  • 區域性政治、經濟、社會、文化及生態面的考量。
  • 地方居民政治、經濟、社會、文化以及組織的特性。
  • 島際間經濟、社會和文化的關係。
  • 國家安全。
  • 設施與基礎建設的普遍程度。
  • 保育區及特有動植物,包括瀕臨絕種的動植物。
  • 小島地景的改變必須在容許限度之內並考量環境的承載量。
  • 土地使用與海洋功能區劃:必須考量有無衝突,例如自然資源的特殊性、敏感度以及自然環境的過渡。土地與海洋的整合利用應是主要的考量。
  • 開發活動的經濟規模需具效益。
  • 空間規劃參與者應該包含政府、社會和企業等權利關係人。

3. 小島及周邊水域管理

  • 顧及環境平衡與穩定。
  • 整合海上與陸上活動以形成整合的生態系統。
  • 資源的有效利用。
  • 根據環境和經濟原則,基於資源價值擬訂安全議定書。
  • 注意國際公約及法規,特別是攸關國際水域邊界者。
  • 各級政府必須保證人民可以進入小島和周邊水域。
  • 以社區為基礎的管理,必須考慮傳統、規範和(或)社會文化以及當地社區之利益。
  • 管理小島之第三方,若為科學興趣和技術發展為目的所進行之觀察、研究、數據及標本彙編等,必須有當地相關機構、部門或專家參與。
  • 若小島已依法劃定為保護區,某些特定區域之管理,尤其是軍事訓練地點和軍事基地,則不包含在小島管理的綱領內。
  • 印尼海域中做為領海基點之沙洲、環礁及小島,只能發展為保護區。而原本曾做為聚落使用之小島,得僅得作有限度類型之使用。
  • 面積小於或等於2,000平方公里之小島,僅能用於以下目的:

(1) 保育
(2) 海洋養殖
(3) 觀光
(4) 永續捕撈及漁業產業
(5) 有機農業和家庭規模的畜牧業
(6) 非破壞(傷害)之高科技產業
(7) 教育及研究
(8) 不傷害或破壞自然生態環境之製造業和加工業

  • 原先在小島所進行之作業活動,只要再不違背相關法律及不破壞或傷害自然生態條件下即可。
  • 會對小島造成嚴重破壞及影響的資源利用活動是不被允許的。
  • 在比2,000平方公里大的小島管理中,只能進行製造業及加工業,且需在非常嚴格條件的環境管理,應用環保技術及當地供水系統,並遵守現有法規。
  • 規定外來開發者必須讓當地社區以開放所有權的形式或其他積極的伙伴關係參與管理小島,並使其易於進出小島。
  • 小島管理期程應依管理目標調整,並藉以於獨立決議中擬定執行方式。

(二)管理機制

1. 應擬定小島管理計畫

  • 地方政府應該擬定策略計畫和土地使用分區制度以管理小島。
  • 地方政府可發許可證給第三方、允許第三方依照習慣法和主要法律規定管理小島。
  • 利益關係者應擬定小島管理計畫及土地使用分區規劃。
  • 地方政府發放小島管理許可證給外國第三方時需先諮詢中央政府。
  • 任何想要管理小島的第三方,必須先依據區域發展策略計畫準備投資和行動計畫,並交由省及市政府來審核。

2. 尊重島嶼地方

  • 外國的小島管理者與印尼省市政府皆需先與小島地方對話尋求共識,建立共識之後,才能夠開始策劃涉及地方社區的小島管理計畫。
  • 從策劃到實施階段,地方應當有權參與並監督小島管理。

3. 保護島嶼環境

第三方應該針對預期會產生顯著環境衝擊的活動進行環境影響評估,包括環境監測計畫、環境管理計畫。

4. 控管申請開發小島者措施

管理小島之第三方必須對政府有管理保證與環境保險。

參考資料:
1. Directorate General of Coastal and Small Islands(2002),“General Guidelines On The Sustainable and Community-base Management of Small Islands”, Ministry of Marine Affairs and Fisheries, Indonesia
2. 吳昱興(2006),無人島永續管理之研究-以澎湖群島為例,中山大學海洋環境及工程學系研究所碩士論文。