關鍵評論網  2016-02-22

文:娜歐蜜‧克萊恩(Naomi Klein)

九一一與公務部門反撲

布希和內閣二○○一年元月就職後,美國企業更迫切需要新的成長來源。科技泡沫已經正式破滅,布希政府就任的頭兩個半月裡,道瓊指數暴跌八百二十四點,布希政府面對嚴重的經濟衰退。凱因斯(John Maynard Keynes)主張政府應該大力支出,用公共工程刺激經濟,使經濟走出衰退。布希的解決之道是解構政府,一方面用減稅,另外一方面用利潤豐厚的合約,大塊、大塊地砍掉公共財富,餵飽美國企業。

布希的預算管理局長、智庫理論家丹尼爾斯(Mitch Daniels)宣稱:「政府的責任不是提供服務,而是要確保有人提供服務,這想法在我看來是不言而喻。」這種說法也包括災難的因應。布希任命共和黨黨工歐爾鮑(Joseph Allbaugh)出任聯邦急難管理署長(Federal Emergency Management Agency),歐爾鮑談到自己的新職時說,這個負責因應包括恐怖攻擊等災難的機構,是一個「龐大的授權計畫」。

接著便發生了九一一事件,突然間,若說政府的核心任務是要自我了斷,似乎變得十分不合時宜。恐怖攻擊造成人民驚恐,希望得到強而有力的政府保護,很可能會在布希推動政府空洞化計畫之際,打斷布希的如意算盤。

有一陣子情形似乎就是這樣。恐怖攻擊十天後,傅利曼(Milton Friedman)的老友、傳統基金會主席傅爾納(Ed Feulner)率先說出了一句意義重大的話:「九一一改變了一切。」很多人自然以為,改變的一環應該是重新評估反國家的激進目標,傅爾納和他的意識形態夥伴三十年來,一直在美國和世界各國推展這種目標。

然而,九一一恐怖攻擊的本質是安全上的缺失,暴露出二十多年來侵蝕公共部門,把政府功能發包給營利事業的惡果。就像水淹紐奧良暴露了公共建設殘敗不堪的情況一樣,恐怖攻擊也揭開了大家放任國家衰弱到危險程度的真相:紐約市警察和消防隊員之間的無線電通信,在救難途中當機,飛航管制員沒有及時注意到飛機脫離航線,攻擊分子順利通過由約聘員工駐守的機場安全檢查關卡,這些安檢人員當中,有些人的待遇還不如機場美食廣場的員工。

傅利曼式反革命在美國的第一次重大勝利,是雷根總統攻擊飛航管制人員工會,解除民航業管制。二十年後,整個空運系統已經民營化,管制完全解除,規模縮減,絕大部分的機場安全工作由待遇低落、訓練不足、不屬於工會的約聘人員負責。九一一攻擊後,交通部負責安全檢查的局長作證說,負責航班安全的航空公司為了降低成本,大力苛扣。他告訴布希任命的九一一委員會:「這種壓力進而表現在安全的嚴重缺失上。」一位資深聯邦航空局安檢官員在九一一委員會中作證說,航空公司對安檢的做法是「責備、否認、延誤」。

九月十日前,只要機票便宜,充分供應,這些事情似乎都無關緊要。但是九月十二日後,叫時薪六美元的約聘人員負責機場安全檢查似乎過於隨便。接著到了十月,有人把裝了白色粉末的信封寄給國會議員和新聞記者,引發了可能爆發大規模炭疽熱的恐慌。在這種情況下,九○年代的民營化看起來又大不相同了:為什麼一家民營藥廠獨享生產炭疽熱疫苗的權利?聯邦政府用委外的方式,是否放棄了保護大眾不受重大公共衛生急難侵害的責任?

大家說的這家民營化藥廠拜波公司(Bioport)當時沒有通過一系列的檢驗,甚至沒有得到聯邦食品藥物管理局行銷疫苗的授權,這對整個情勢更是火上加油。此外,如果像媒體所報導的一樣,炭疽熱、天花和其他致命病原菌可以透過信件、食品供應或供水系統傳播,那麼布希繼續推動郵政服務民營化的計畫,到底是不是好辦法呢?遭到裁員的食品與供水檢驗人員,會有人請他們回來重新任職嗎?

安隆公司之類的新弊案爆發後,大家對親企業共識的反彈更是加強。九一一攻擊後三個月,安隆宣布破產,導致成千上萬的員工喪失退休儲蓄,高級經理人卻早已根據內線消息出脫股票,換到滿手現金。這場危機導致大眾對民間企業提供基本服務的信心直線下墜,安隆操縱能源價格因而導致幾個月前加州大規模停電的消息傳出後,更是如此。高齡九十的傅利曼極為擔心凱因斯主義的潮流捲土重來,甚至抱怨說:「企業家在大眾心目中,已經變成二等公民。」

執行長的地位下墜之際,屬於工會的公共部門勞工(傅利曼反革命中的壞人)在大眾心目中的地位迅速上升。九一一攻擊後的兩個月內,大眾對政府的信心升高到一九六八年以來的最高水準。照布希對一群聯邦政府員工的說法,這種情形是「因為你們善盡職責」造成的。九一一事件中,真正的英雄是負責第一線反應的低階公共部門員工,包括紐約消防隊員、警察和救難人員,其中有四百零三名因為努力疏散世貿中心大樓、協助受害者而喪失生命。突然間,美國人對所有穿制服的同胞又敬又愛,政客努力配合這種新情勢,以前所未見的速度,戴上代表紐約警察和紐約消防隊員的棒球帽。

九月十四日,布希在顧問所說的「表揚時刻」,跟消防隊員和救難人員站在恐怖攻擊原點,擁抱現代保守主義運動決心摧毀、屬於工會的公務員。他當然必須這樣做(那一陣子連錢尼都戴上安全帽),但是他不必做的讓人這麼信服。布希的真實感覺,加上公眾欲求一位符合當時情況的領袖,這兩種因素結合起來,促使布希說出政治生涯中最動人的演說。

攻擊發生幾星期後,布希大肆巡視公共部門,到公立學校、消防隊、紀念堂、疾病控制中心去擁抱公務員,感謝他們的貢獻和發自內心的愛國心。布希在一次演說中,指出「我們找到了新英雄」,他不只表揚緊急服務人員,同時也稱讚教師、郵局員工和醫療工作人員。在這些場合中,他對從事公益活動的尊敬和褒揚,升高到四十年來美國所見過的最高水準。降低成本的重要性突然消失,布希總統在每一場演說中,都宣布一些大膽、新穎的公共計畫。

攻擊發生十一天後,《華盛頓郵報》的哈里斯(John Harris)和米爾班(Dana Milbank)信心十足地宣稱:「經濟低迷再加上反恐新戰爭的迫切性,兩種需求結合在一起,改變了布希總統施政目標的哲學內涵,上任時自稱是雷根意識形態傳人的總統經過九個月後,變成了比較像是羅斯福總統的繼承人。」他們進一步指出:「布希正在推動大規模的刺激經濟方案,防止經濟衰退,他說經濟疲弱不振,需要政府支出巨額資金,刺激經濟:這是凱因斯經濟學的基本觀念,也是羅斯福總統新政(New Deal)的核心理念。」

Photo Credit: AP/達志影像

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圖利企業的新政

除了公開宣布和媒體造勢之外,布希和他的小圈圈無意改採凱因斯主義。他們削弱公共領域的決心根本沒有動搖,九一一攻擊凸顯的安全缺失,再度證實了他們內心最深處牢不可破(而且自私自利)的信念:唯獨民間公司擁有應付安全新挑戰的情報與創新。

白宮確實準備動用納稅人的巨額稅款刺激經濟,但是我們可以確定,這些錢絕對不會依據羅斯福總統的模式動用。布希的新政反而完全嘉惠美國企業,每年直接把數千億美元的公款,交到私人手裡;這些錢會以合約的方式移轉,很多合約是私相授受,未經競標,幾乎也沒有任何監督,就交給由眾多產業構成的龐大網路,包括科技、媒體、傳播、監禁、工程、教育與健保產業。

事後回想,九一一攻擊之後大眾茫然不知所措的那段期間,正是美國本土版的經濟震撼治療。布希團隊是徹頭徹尾的傅利曼信徒,他們迅速利用困擾美國的這次震撼,推動激進的政府空洞化方針,從作戰到災難反應的一切行為,全都變成追求營利的事業。

這是震撼治療大膽的進化,布希團隊沒有採用九○年代拋售現有公營事業的方式,而是為反恐戰爭的行為創造出全新的架構,從一開始打造就是民營的。這種做法需要經過兩個階段,第一個階段是白宮利用九一一之後無所不在的危機感,大幅增加行政部門決策、監督、拘留與發動戰爭的權力,軍事史專家貝琪維奇(Andrew Bacevich)把這種抓權行為叫作「進行中的政變」。然後把剛剛壯大且資金充裕的安全、侵略、占領與重建功能立刻發包委外,交給民間部門執行並且獲利。

政府公開宣布的目標是要對抗恐怖主義,結果卻創造出災難資本主義複合體:塑造出由國土安全、民營化戰爭與災後重建組成的成熟新經濟,負起在國內外建立並經營民營化安全國家的重責大任。這種全面行動構成的經濟刺激,足以填補全球化與網路公司好景破滅後留下的真空。

就像網際網路啟動網路公司泡沫一樣,九一一攻擊啟動了災難資本主義泡沫。主持諾瓦畢德創投夥伴公司(Novak Biddle Venture Partners)的諾瓦(Roger Novak)說過:「資訊科技產業在泡沫之後紛紛倒閉時,猜猜看誰擁有所有的資金?當然是政府。」諾瓦現在經營這家從事國土安全企業創業投資的公司,改口說:「每一檔基金都看出這個寶庫有多大,每一個人都在問我怎麼才能分得一杯羹?」

這是傅利曼所推動的反革命的巔峰期,幾十年來,市場靠著國家的附屬機構養活,現在市場準備把國家的核心給吞下去。

奇怪的很,這個過程當中最有效的意識形態工具,反而是宣稱經濟意識形態不再是美國外交或國內政策的主要動因。「九一一改變一切」的真言,巧妙地掩飾了一個事實,那就是他們為自由市場意識形態與企業利益服務;唯一改變的事情是現在可以輕鬆追求龐大的目標。現在布希政府不必把新政策送到國會,經歷結果難料的公開辯論,也不必跟公共部門工會嚴重對立,可以利用支持總統的愛國陣線,利用新聞界心甘情願的放棄監督,不必再討論,可以立刻開始推動計畫。就像《紐約時報》二○○七年二月說的一樣:「少了公開辯論或正式決策的約束,包商實際上變成了政府的第四部門。」

布希團隊並沒有用完整的計畫來因應九一一為國家安全帶來的挑戰,填補公共基本建設中的漏洞,反而是為政府規定新的角色,使國家的職責變成不是提供安全,而是以市場價格購買安全。因此,二○○一年十一月,攻擊事件過後才兩個月,國防部聚集了一批號稱擁有網路公司經驗的「一小群創投顧問」。這項任務是要找出「直接有助於美方投入全球反恐戰的新興科技解決方案」。

到了二○○六年初,這個非正式的意見交換,已成為五角大廈的官方分支機構:「國防創投促進會」(Defense Venture Catalyst Initiative, DeVenCI),它是「相當有效的單位」,持續把國家安全情報送交有政治關係的創投金主,這些人則搜查有哪些新興公司能製造新的監控設備與相關產品。國防創投促進會的負責人波杭卡(Bob Pohanka)說:「我們就是搜尋引擎。」

根據布希的看法,政府只需要籌募開創新型戰爭市場所需要的資金,然後從這種創造性的市場中,購買最好的產品,鼓勵產業界加強創新。換句話說,政客創造需求,民間部門供應各式各樣的解決方案,就這樣完全利用納稅人的錢,創造出由國土安全與二十一世紀戰爭構成的繁榮經濟。

國土安全部是布希政權創造的全新政府部門,它最能夠清楚展現這種政府完全委外經營的模式。國土安全部研究單位的副主管亞力山德(Jane Alexander)解釋說:「我們什麼都不生產,產業界不生產的東西,我們就買不到。」

另一個部門是反情報活動機構(Counterintelligence Field Activity, CIFA),這是倫斯斐擔任國防部長時,在中央情報局之外成立的新情報機構。這個平行的諜報機構把七○%的預算,委外交給民間包商,也像國土安全部一樣,是以空殼的方式成立。誠如國家安全局前局長米尼翰(Ken Minihan)所說:「國土安全太重要了,不能交到政府手中。」米尼翰如同布希政府中的另外幾百位高級幕僚,早就辭去公職,轉而為欣欣向榮的國土安全產業工作,這個產業正是他以情報頭子的身分協助創設的。

從敵人的定義到交戰規則,再到不斷擴大的戰爭規模,布希政權針對反恐戰爭範圍所規定的每一點,目的都是盡量擴大戰爭市場的獲利能力與永續經營能力。成立國土安全部的文件中宣示:「如今恐怖分子可以隨時隨地,幾乎用任何武器攻擊。」這個說法大開方便之門,政府要求的安全服務必須隨時隨地提供保護,對付所有想像得到的風險。而且不見得要證明威脅是真的,才能夠發動全面反應;

在錢尼著名的「只怕萬一」想法指導下,就有理由侵略伊拉克,原因是如果某種事物有一%的可能變成威脅,美國就必須把這種威脅當成百分之百的確定,必須反應。這種邏輯對各種高科技偵測設備廠商特別有利,例如,因為我們想到可能會遭到天花攻擊,國土安全部就把五億美元交給民間公司,發展和安裝偵測設備,對付這種未經證實的威脅。

雖然這場衝突的名稱多變,從反恐戰爭,變成反激進伊斯蘭戰爭、反伊斯蘭法西斯主義戰爭、第三世界戰爭、漫長戰爭,又變成世代戰爭,但是基本形態不變,不受時間、空間或目標限制。從軍事觀點來看,這種廣泛、沒有一定形態的特點使反恐戰爭變成打不贏的主張,但是從經濟觀點來看,卻是無法反駁的主張:不是可能打勝、曇花一現的戰爭,而是全球經濟結構中新穎而永久的一環。

這是九一一之後,布希政府向美國企業發布的事業公開說明書。五角大廈似乎把納稅人的錢,源源不絕、無休無止地送出去,變成企業的營收(一年輸送兩千七百億美元給民間包商,從布希就任以來增加了一千三百七十億美元);美國情報機構為了獲得委外蒐集的情報,一年付給包商四百二十億美元,比一九九五年的金額增加一倍以上;新成立的國土安全部從二○○一年九月十一日到二○○六年間,交給民間包商一千三百億美元,這些資金在過去的經濟體中並不存在,金額比智利或捷克的國內生產毛額還多。二○○三年內,布希政府在發交給民間公司的合約中,支出了三千二百七十億美元,幾乎占了可動用資金的四○%。

華盛頓四周的郊區在極短的時間裡,出現了很多灰色的建築,容納安全產業的「新創企業」和「育成」公司,這些公司都是匆匆組成,情形就像九○年代末期的矽谷一樣,資金流入這些公司的速度,比擺放辦公桌椅的速度還快。同時,布希政府在這種景氣熱潮期間,扮演任意花錢的創業投資資本家。九○年代時,大家的目標是發展出殺手級應用,發展出「下一個更新的新東西」,再賣給微軟或甲骨文公司,現在的目標是發展出新的「搜查與鎖定」、抓住恐怖分子的科技,再賣給國土安全部或五角大廈。

這就是為什麼災難產業除了創造出新創企業和投資基金外,也創造了一大堆新的遊說公司。這些遊說公司負責為新創公司和國會山莊上應該找的人牽線,二○○一年時,偏重安全事務的遊說公司只有兩家,但是到了二○○六年中,已經增加到五百四十三家。國土安全企業巴拉丁公司(Paladin)總經理史帝德(Michael Steed)告訴《連線》雜誌(Wired):「我從九○年代初期就投身私募基金業務,從來沒有看過這麼源源不絕的交易熱潮。」

書籍介紹

震撼主義:災難經濟的興起》,時報出版

作者: 娜歐蜜‧克萊恩(Naomi Klein)

本書從歷史的角度觀察四十年來的全球災難──從智利與阿根廷政變、波蘭危機、蘇聯解體、中國天安門事件、亞洲金融風暴,到美國九一一事件、伊拉克戰爭、南亞大海嘯、卡崔娜颶風──從中鉤勒出一條代表飢餓、酷刑與死亡的隱形軸線。其背後皆有自由市場經濟學家傅利曼及芝加哥學派領軍的新自由主義狂熱信徒,趁著天災人禍的「大好機會」,在世界各地發動經濟震撼治療的操作痕跡。

娜歐蜜.克萊恩將這種趁著災難對公共領域進行精心策劃的掠奪,以及看待災難有如刺激的市場機會,稱作「災難資本主義」。其慣用手段則被稱為「震撼主義」,靈感來自美國中情局曾資助的一項駭人心理實驗,透過各種手段將病人固有的人格與記憶徹底清除,變成一張完全空白的白紙,好讓醫生強行重建全新的人格。然而,這樣的震撼療法不但沒有任何好處,反而幾乎毀掉遭此待遇的人。

娜歐蜜‧克萊恩 Naomi Klein 震撼主義:災難經濟的興起 The Shock Doctrine: The Rise of Disaster Capitalism

時報出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:楊之瑜

國土安全太重要了,不能交到政府手中:九一一後小布希政府的「災難資本主義經濟學」

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